北京市從2000年就成為原建設(shè)部8個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市之一?，F(xiàn)在做垃圾分類和20多年前有很大的不同：過(guò)去做垃圾分類，主要靠政府大包大攬，部門單打獨(dú)斗，消耗大量的社會(huì)成本、財(cái)政投入，但取得的成功僅限于少數(shù)試點(diǎn)；其中很重要的問(wèn)題是各類相關(guān)方之間缺乏溝通，垃圾分類是一件復(fù)雜的事情，很多人卻看得太簡(jiǎn)單，認(rèn)為“只要按照我說(shuō)的去做，這件事早就成功了”，但實(shí)際上是盲人摸象，不同的人往往只能看到事情的一個(gè)側(cè)面。而真正意義上的垃圾分類一定是責(zé)任分擔(dān)的體系，居民要盡到自己的責(zé)任，政府要盡到自己的責(zé)任，企業(yè)盡到自己的責(zé)任，社會(huì)組織也有很重要的角色和責(zé)任；垃圾分類效果好的國(guó)家和地區(qū)都離不開多元共治，也唯有如此，垃圾分類工作越深入，綜合社會(huì)成本才會(huì)越低。多元參與，是垃圾分類進(jìn)化的基本特征。

開展垃圾分類工作的新形勢(shì)

在20年間，垃圾分類工作的背景以及發(fā)生了巨大變化。

1 分類、無(wú)廢、限塑、雙碳成為國(guó)家戰(zhàn)略

垃圾分類一開始只是建設(shè)部一個(gè)部門做試點(diǎn)。而現(xiàn)在，是中央決策，多部門協(xié)同，而且有了法律保障——“固廢法”明確規(guī)定，國(guó)家推行生活垃圾分類制度，46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市和一些其他城市紛紛出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)；相關(guān)法律也密集出臺(tái)，《反食品浪費(fèi)法》已經(jīng)頒布實(shí)施，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正在修訂，《資源綜合利用法》也在立法程序當(dāng)中。高位決策雙碳目標(biāo)的提出，也讓垃圾分類面臨全新的形勢(shì)。垃圾分類在過(guò)去是一個(gè)部門工作當(dāng)中一項(xiàng)很不起眼的子任務(wù)，而現(xiàn)在力度和強(qiáng)度已經(jīng)完全不一樣。

2 生態(tài)文明社會(huì)治理抓手屬性日益凸顯

在領(lǐng)導(dǎo)人一次次重要批示下，人們對(duì)于垃圾分類的認(rèn)識(shí)也日益深化。從要求減量化、資源化、無(wú)害化，到“加強(qiáng)科學(xué)管理，形成長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成”，再到肯定垃圾分類“滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、提高社會(huì)文明水平”的積極作用，垃圾分類的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了垃圾處理本身。

3 多方壓力與制約掣肘帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)

另一方面，由于垃圾治理涉及的路徑多樣、環(huán)節(jié)眾多，各路徑和環(huán)節(jié)之間容易出現(xiàn)相互掣肘，為整個(gè)體系的協(xié)同推進(jìn)帶來(lái)挑戰(zhàn)，包括再生利用行業(yè)納入中央環(huán)保督察、兩網(wǎng)融合推進(jìn)緩慢、有害垃圾銜接困難、再生產(chǎn)品出路受限、焚燒發(fā)電補(bǔ)貼退坡等。其中的核心是地方政府財(cái)政吃緊，無(wú)法持續(xù)投入大量經(jīng)費(fèi)來(lái)做垃圾處理。在這種情況垃圾分類該如何開展，也是我們面臨的形勢(shì)。

垃圾分類工作已經(jīng)取得良好基礎(chǔ)

我們相信垃圾分類一定會(huì)取得成功，這是因?yàn)檫^(guò)去的工作已經(jīng)為未來(lái)打下了良好基礎(chǔ)。首先，硬件處理設(shè)施已經(jīng)有了保障。20年前我國(guó)城市生活垃圾規(guī)范處理的比例還不到50%，而2020年底無(wú)害化處理量已經(jīng)達(dá)到99.3%，焚燒占比52.5%。其次，已經(jīng)開始推動(dòng)量表到質(zhì)變。末端設(shè)施只是政府的工作，但量的擴(kuò)張潛力已經(jīng)沒(méi)有了，垃圾治理的重心要前移，源頭避免與減量、資源回收、能源回收成為更高的目標(biāo)。其中，垃圾分類就是量變走向質(zhì)變的標(biāo)志。源頭減量、垃圾分類沒(méi)有多元參與就做不下去；回收利用則涉及更多的部門，鏈條也更長(zhǎng)，還要考慮如何讓市場(chǎng)接受；能源化要考慮提高能效。國(guó)家已經(jīng)有意識(shí)地去構(gòu)建這樣的系統(tǒng)，社會(huì)合力也不斷加強(qiáng)。第三，全民參與的文化氛圍與社會(huì)共識(shí)逐步形成，在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》、新修《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》、包括廣州、深圳相關(guān)法規(guī)出臺(tái)和正式啟動(dòng)的階段，都掀起了一波波社會(huì)討論的高潮，為垃圾分類全民參與凝聚了共識(shí)，社會(huì)組織在其中也發(fā)揮了重要作用。

科學(xué)規(guī)劃垃圾分類工作的演化路徑

總書記在指示中明確要加強(qiáng)科學(xué)管理。垃圾分類現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“無(wú)中生有”的突破，但要實(shí)現(xiàn)“零廢棄”，還要科學(xué)規(guī)劃路徑。熱力學(xué)第一定律、第二定律是不能突破的。傳統(tǒng)垃圾處理方式減少了向環(huán)境排放的污染物；高溫氧化是短時(shí)間內(nèi)解決垃圾問(wèn)題的手段；回收利用一直都有，只是依靠拾荒者、市場(chǎng)的力量，完全游離于系統(tǒng)之外。但這些在初期是必要的。

那么什么是新模式？源頭分類在其中有什么意義？有的地方推行垃圾分類兩三年就希望垃圾產(chǎn)生量降低，這是不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律的。填埋不是完全不要，焚燒也是有必要的，它們很大程度上解決了城市安全運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。但是，填埋、焚燒本質(zhì)上只是處理混合垃圾；回收利用只是生意，隨著市場(chǎng)波動(dòng)，回收的品類十分有限，仍有大量可回收物無(wú)法利用。因此，現(xiàn)階段最重要的是加強(qiáng)再生資源回收、有機(jī)垃圾回收，包括回收走向高質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，大力推動(dòng)質(zhì)的提升；而做不好源頭分類，我們無(wú)法擺脫舊模式。新模式需要系統(tǒng)推進(jìn)，包括設(shè)施建設(shè)、法治建設(shè)、制度建設(shè)、文化建設(shè)。令人欣慰的是，我們已經(jīng)走在一條正確的軌道上。設(shè)施建設(shè)也有短板弱項(xiàng)，但已經(jīng)沒(méi)有大的問(wèn)題。法治建設(shè)如上所述已經(jīng)修訂了“固廢法”，其他相關(guān)法律也在制定或進(jìn)入立法計(jì)劃；但實(shí)施還有很長(zhǎng)的路要走。制度建設(shè)在這幾年有了很大提升，例如黨建引領(lǐng)、黨政一把手工程、政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)，也設(shè)置了社區(qū)垃圾分類管理責(zé)任人制度。文化建設(shè)方面也有不少亮點(diǎn)，例如在正確的輿論導(dǎo)向、科學(xué)理論的指引下，社會(huì)共識(shí)和居民行為習(xí)慣逐漸形成。但也有問(wèn)題，那就是好做的都做完了，還剩下一些“硬骨頭”——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、前后端協(xié)同、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。這就需要進(jìn)一步深化多元參與、加強(qiáng)科學(xué)管理才能解決。

深化多元參與

多元參與是進(jìn)入生態(tài)文明的一個(gè)標(biāo)志。多元參與要求政府主導(dǎo)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜。其中，政府要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)的作用，既不能大包大攬，認(rèn)為自己?jiǎn)未颡?dú)斗就能把垃圾分類做好；也不能做“甩手掌柜”，認(rèn)為購(gòu)買第三方企業(yè)服務(wù)之后，自己就可以放手不管。企業(yè)要在無(wú)論是前端還是后端處理系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)上發(fā)揮重要作用。但只有政府和企業(yè)也是無(wú)法做好的，因?yàn)槔诸?、源頭減量要做好，最終還是要靠居民習(xí)慣養(yǎng)成。而要做到這一點(diǎn)，一方面要強(qiáng)化基層社會(huì)治理，讓社區(qū)各類相關(guān)方與居民形成良性互動(dòng)；另一方面社會(huì)組織、志愿者、媒體是公眾與政府、企業(yè)的溝通橋梁，起到很重要的潤(rùn)滑、催化作用。這與剛開始做垃圾分類時(shí)，一些地方不計(jì)成本、不惜一切代價(jià)、完全依賴市場(chǎng)而忽略居民行為習(xí)慣養(yǎng)成的做法，是完全不一樣的。只有完成這個(gè)轉(zhuǎn)變，我們才能說(shuō)垃圾分類實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。

加強(qiáng)科學(xué)管理

首先，要精細(xì)管理，基于信息化手段構(gòu)建全過(guò)程智慧監(jiān)管平臺(tái)。例如，在投放、收集、運(yùn)輸、處置、利用等環(huán)節(jié)都建立基于物聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，并形成基于大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

其次，處理系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和能量耦合利用、全局優(yōu)化的結(jié)構(gòu)框架。例如在回收利用率、資源化利用率等指標(biāo)指引下，構(gòu)建區(qū)域減量最大化、回收最優(yōu)化、填埋最小化的體系。

第三，要明確四分類垃圾共同、但有區(qū)別的功能定位。廚余垃圾是短期內(nèi)的重點(diǎn)，廚余垃圾適度分類與土地利用是處理系統(tǒng)優(yōu)化增效的主要節(jié)點(diǎn)?？苫厥瘴矬w系與經(jīng)濟(jì)之間的耦合更加密切，因此難度也更大，強(qiáng)制分類與規(guī)范回收是垃圾資源化利用的重點(diǎn)方向。其他垃圾是要容錯(cuò)，要求廚余垃圾里不能有其他垃圾是對(duì)的，它保障了廚余的高質(zhì)量資源化利用；但要求其他垃圾里沒(méi)有一點(diǎn)廚余垃圾和有害垃圾就會(huì)讓大家對(duì)垃圾分類望而卻步，因?yàn)槠渌幸粋€(gè)作用是容錯(cuò)，搞不清楚的可以扔到其他垃圾。有害垃圾源頭分類是處理系統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的有效方式，因此也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制分出。

第四，對(duì)標(biāo)先進(jìn)，不同國(guó)家和地區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)與處理系統(tǒng)各不相同。日本是焚燒主導(dǎo)，可回收物精細(xì)化分類，數(shù)據(jù)相對(duì)明確、可信；德國(guó)是綜合處理，有機(jī)垃圾回收領(lǐng)先全球，但有機(jī)垃圾包括園林綠化垃圾，與我國(guó)單計(jì)廚余垃圾的方式不同；美國(guó)是填埋主導(dǎo)，高值可回收物回收出口；新加坡是焚燒為主，城市固廢統(tǒng)籌管理，由于將建筑垃圾、灰渣、輪胎計(jì)入回收利用，顯得回收利用率很高；中國(guó)臺(tái)灣是回收和焚燒比例最高，廚余垃圾回收后養(yǎng)豬的比例較高。

第五，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)高效率的廚余處理和規(guī)范化的可回收物回收利用。廚余分類和資源化要考慮整體績(jī)效，不能簡(jiǎn)單化把廚余分出量多少作為垃圾分類成功的標(biāo)志，而是要在把干濕分類、定時(shí)定點(diǎn)作為努力方向的同時(shí)，注意適度適量，注意因地制宜，考慮就地堆肥與集中處理、混合處理相結(jié)合。所謂的績(jī)效，就是在現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)水平下，從全生命周期去考慮綜合環(huán)境影響、包括碳排放?？苫厥瘴镆?guī)范管理、兩網(wǎng)融合。目前可回收物做不到規(guī)范化管理的根本原因是利益分配失衡，回收者需要投入大量成本來(lái)買廢品，產(chǎn)品的銷售又不穩(wěn)定，因此只能在設(shè)施、環(huán)保投入上壓縮成本。解決辦法一定是要開源，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制和污染者付費(fèi)，拓寬EPR資金、押金、政府補(bǔ)貼、產(chǎn)品銷售等多元化收入渠道，以確保該行業(yè)從業(yè)者在設(shè)施、再生產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)保措施、人員等方面進(jìn)行投入。如此，行業(yè)才能更加正規(guī)化，從而取得市場(chǎng)和社會(huì)的信任，形成良性循環(huán)。在具體路徑上，應(yīng)當(dāng)先加大政府投入，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，從高投入低產(chǎn)出、到高投入高產(chǎn)出，最終不再依賴財(cái)政，達(dá)到低投入高產(chǎn)出的效果。

原標(biāo)題：劉建國(guó)|新形勢(shì)下我國(guó)生活垃圾分類發(fā)展前景展望

編輯： 趙凡