背景

回望2014年全年的中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)，政策的頻繁發(fā)布背后，是深改元年啟動的整個政策體系的逐步重置，而這必將深刻改變未來中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。按照我們提出的產(chǎn)業(yè)政策分析框架，可以從需求、交易、投資、產(chǎn)權(quán)四個角度系統(tǒng)解構(gòu)這些政策如何共同作用對環(huán)境產(chǎn)業(yè)造成的影響，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。

“史上最嚴”的新《環(huán)保法》，加上2013年年底發(fā)布的大氣十條，以及結(jié)合接踵而至的水十條、土十條、《大氣污染防治法》等等, 都是典型的需求類政策，不斷提高的標準和日益嚴格的監(jiān)管，帶來環(huán)境需求的廣域化，打開了數(shù)萬億環(huán)保新需求的天花板。但從環(huán)境需求轉(zhuǎn)為市場需求，實現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)值，卻一直沒有那么簡單。排污企業(yè)（工業(yè)治污）、地方政府公共服務部門（準公益性質(zhì)的市政公共服務—供排水、城市垃圾）、環(huán)保部門（環(huán)境監(jiān)測）是這三類典型的環(huán)境需求方，在過往就存在，這些需求的放大部分卻一直無法有效地全面轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值。近年來伴隨著環(huán)境的惡化和群眾環(huán)境意識的提高，跨區(qū)域跨時域的環(huán)境修復和流域治理需求（純公益性質(zhì)）成為新爆發(fā)的環(huán)境需求，無論資金總需求還是產(chǎn)值轉(zhuǎn)化的難度都比前者更是大得多。

環(huán)境需求如何轉(zhuǎn)化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進入環(huán)境產(chǎn)業(yè)？我們看到這正是2014年一系列出臺的政策法規(guī)中努力做到的：面對政府-企業(yè)-公眾三元關(guān)系的變化，強化了環(huán)保政策轉(zhuǎn)向以環(huán)境效果出發(fā)的一系列需求倒逼，并通過進一步推廣第三方治理和包含特許經(jīng)營、ppp在內(nèi)的政府采購公共服務等方式形成小政府與新政企的關(guān)系界面并帶來了新的商業(yè)模式；而新《預算法》等系列法規(guī)政策所催生的地方政府“資產(chǎn)負債表”與“現(xiàn)金流量表”的重構(gòu)，配合資本市場的改革和混合所有制，將以成功升級轉(zhuǎn)型的重資產(chǎn)方陣和地方服務方陣（E20發(fā)布的環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖中的A/B方陣）為載體最終接通資本市場和社會資本，為環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來更通暢充沛的資金流轉(zhuǎn)，最終將環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為市場需求和環(huán)境產(chǎn)值。

1. 政企民三元關(guān)系的建立將激發(fā)環(huán)境需求的大市場，同期PPP、特許經(jīng)營、第三方治理等政策推動了環(huán)境交易關(guān)系的重構(gòu)

移動互聯(lián)時代以及PM2.5帶來的全民眾對環(huán)境問題的日益關(guān)注，驗證了環(huán)境產(chǎn)業(yè)從政企時代走向政企民三元關(guān)系的時代。解讀2014年系列法規(guī)政策，恰恰要考慮本屆政府在這方面的轉(zhuǎn)變，群眾參與和信息公開，作為本屆政府重構(gòu)三元關(guān)系的基本法則，可以在近期很多政策法規(guī)中找到他們。新《環(huán)保法》中提出的環(huán)境訴訟和信息公開，為老百姓參與監(jiān)管環(huán)境污染，打開了一扇窗戶，此為新《環(huán)保法》的重要突破，與之同步的是，國發(fā)63號文及新預算法要求的政府財務報告的公開，必將正向促進PPP項下政府支付的信用保障。這種政企民三元關(guān)系的建立，導致環(huán)境服務轉(zhuǎn)由從效果出發(fā)而帶來市場競爭的有效性和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，由此倒逼環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值，為達此目的，則需要重建一直低效的環(huán)境產(chǎn)業(yè)交易關(guān)系，使環(huán)保行業(yè)真正告別“關(guān)系市場”進入品牌時代。

第三方治理，是意圖在這樣的環(huán)境需求下，著力于重建污染企業(yè)與治污企業(yè)的正常交易關(guān)系，環(huán)保法的趨嚴和民眾監(jiān)督的加入，將會有效倒逼環(huán)境成本伴隨著產(chǎn)業(yè)升級結(jié)構(gòu)調(diào)整最終真正進入生產(chǎn)成本，使環(huán)境需求真實化。而日益嚴格的排放標準的嚴格執(zhí)行，排污者和治污者均要被置于監(jiān)督之下承擔環(huán)境風險，這將終結(jié)工業(yè)治污的脈沖型采購，使企業(yè)的環(huán)保設施真正處于認真運行之下，為真正專業(yè)化的外包服務打開需求市場，從而能夠產(chǎn)生真正優(yōu)秀的第三方運營企業(yè)主體。而治污風險的強化也會進一步促進環(huán)境服務的專業(yè)化水平，淘汰低水平服務商，并為優(yōu)秀（達標、節(jié)能、性價比、全生命周期成本…）的技術(shù)和產(chǎn)品真正打開需求市場。

針對公共服務需求的特許經(jīng)營，重建的是政府公共服務部門和環(huán)境企業(yè)的有效交易關(guān)系。環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、監(jiān)理領(lǐng)域所推行的第三方服務，重構(gòu)的是政府環(huán)保職能和環(huán)境服務企業(yè)的交易關(guān)系。財政部偏重從預算和債務管理角度出發(fā)所主導的PPP，呼應著發(fā)改委從引入社會資本角度所倡導的PPP，雖然目的不同，但都促進了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。PPP范圍不但涵蓋了上述內(nèi)容，更將會在地方政府的執(zhí)行中擴展到管網(wǎng)建設、行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境修復和流域治理這類純公益的政府采購性項目類型。但是跨區(qū)劃的環(huán)境修復和流域治理需求，則需要更復雜的交易機制才能解決，在這方面展開努力的水權(quán)和排污權(quán)交易政策仍需探索。

除了財政部推出的一系列PPP的指導文件，發(fā)改委也同時在第三方治理、特許經(jīng)營立法和推動PPP方面做了很多工作。遺憾的是發(fā)改委所負責的特許經(jīng)營立法任務沒有如期完成，特許經(jīng)營從法律層級暫時降低至部門管理辦法，使更需要被權(quán)利約束的地方政府未能達到被充分約束，《辦法》難以真正保護企業(yè)的利益。此外，從各部門出臺的文件到具體執(zhí)行來看，溝通協(xié)調(diào)仍然是有顯薄弱。回頭看，倒是2013年9月30日，國務院所公布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》指導性高于前述的各項文件，因為公共服務采購可以涵蓋除了工業(yè)治污以外的其他三類環(huán)境交易，而PPP、特許經(jīng)營等都是其偏重于從某一角度（PPP偏重于地方債務管理和資本合作角度，特許經(jīng)營偏重能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營收入的公共服務行為）出發(fā)的表征。

民眾廣泛參與對政府治理環(huán)境所達成的“可感知”效果的壓力，以及為此通過在環(huán)保方面大力推進政府購買服務推動政府職能的轉(zhuǎn)變，最終政府從環(huán)境治理的直接參與者，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理效果的購買者和監(jiān)管者，因此，國家的環(huán)保規(guī)劃亦隨著從污染排放的約束性指標向面向效果的環(huán)境質(zhì)量標準轉(zhuǎn)變。

2. 約束性指標和投資項目型的法律和規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向從環(huán)境效果導向

新《環(huán)保法》除了上述重要條款，值得關(guān)注的還有第六條對責任的明確界定，明確了地方政府對環(huán)境保護的責任，并列入信息公開和任期考核的范圍。與此同時，第十五條區(qū)別于原第十條的污染物排放標準，明確提出了由環(huán)保部提出地方執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標準的概念，將排放的約束性指標變?yōu)槊嫦蛐Ч沫h(huán)境指標。

與之同步的是，我們看到國家發(fā)布的大氣十條、即將發(fā)布的水十條也有了相應的變化。國家以往發(fā)布的規(guī)劃往往是帶有計劃經(jīng)濟性質(zhì)的中央財政轉(zhuǎn)移支付及地方配套資金的投資項目規(guī)劃和資金分配規(guī)劃，而很多企業(yè)想象以往一樣撲捉大氣十條所提到的兩萬億采購機會，卻發(fā)現(xiàn)在部委各項文件中很難找到明確的項目清單。明年水十條、土十條等行動計劃和其他規(guī)劃的陸續(xù)出臺，可以預料將類似大氣十條將以環(huán)境效果指標導向而不是工作導向，是環(huán)境政策從指標性環(huán)保向效果性環(huán)保轉(zhuǎn)變的一個跨越。而需要達成環(huán)境指標改善的最終效果，需要環(huán)保治理從單點走向多元，從分割走向系統(tǒng)，這就帶來了對環(huán)保部所倡導的合同環(huán)境服務和綜合環(huán)境服務的需求，未來為促進執(zhí)政和市場效率所構(gòu)建的“小政府”面對環(huán)境效果責任壓力，將更加依賴環(huán)境一級開發(fā)市場與綜合解決方案提供商的出現(xiàn)，為其提供以環(huán)境指標為導向的總承包服務。這樣的需求被滿足的過程最終將帶來環(huán)境服務界面的第四次上移（前三次上移是指設備提供、工程服務、單元投資運營），實現(xiàn)政府與環(huán)境服務企業(yè)的面向效果的直接對接。

與之相匹配的是，政府采購公共服務，亦是面向效果付費的一個政策依據(jù)。而作為地方環(huán)境責任主體的地方政府面臨當下對地方債務的清理和整頓的大背景下，產(chǎn)業(yè)資本如何通過項目投資和產(chǎn)權(quán)并購兩個方面如何發(fā)揮作用，如何構(gòu)建面向效果的政企之間有信用有效率的環(huán)境服務關(guān)系都是重要的突破方向。面向效果的綜合環(huán)境要求，必然將以特許經(jīng)營為標志的市場化相對成熟的市政公共服務領(lǐng)域中涉及環(huán)保的方面向行政區(qū)劃內(nèi)的流域治理業(yè)務和環(huán)境修復領(lǐng)域發(fā)生擴展，住建部所提出的廠網(wǎng)一體化的市場化方向僅僅是其中的一個開始。

值得注意的是，在面向效果的服務中，如何制定考核指標、如何評定驗收效果還未形成機制，且單純的面向效果的付費機制尚不能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流支持運營，面向效果的環(huán)境服務的實施如何落地將成為下一階段的工作重點。

3. 從投資和產(chǎn)權(quán)兩個角度結(jié)合來看，地方政府的“兩表重構(gòu)”趨向和國有資產(chǎn)混合所有制的展開，配合資本市場的機制創(chuàng)新，將帶來產(chǎn)業(yè)大資本時代的來臨

為配合《預算法》的實施，2014年多項涉及地方融資和預算管理的文件出臺，包括國務院63號文、國務院60號文、國務院43號文、財政部76號文、以及國家發(fā)改委、財政部雙雙發(fā)力的PPP和特許經(jīng)營等多項政策組合推出，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)模式的地方政府投融資平臺模式宣告終結(jié)，同時土地財政也將逐步轉(zhuǎn)型，地方政府的“資產(chǎn)負債表”面臨更新?lián)Q代，地方財政不再是城投公司融資的“忠實背書”，政府投資方面的增量以及城投資產(chǎn)整合后的存量中，有很大比例是環(huán)境資產(chǎn)，其中將有相當比例轉(zhuǎn)而通過PPP和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，為地方政府融資開辟新的可持續(xù)通道，也由此打破多年來飽受詬病的社會資本融通不暢的關(guān)節(jié)，同時通過引入市場機制提高政府投資建設及國有資產(chǎn)運營的效率。

而與之呼應的是一系列相關(guān)資本市場政策的改革。伴隨著資本市場對包含市政基礎(chǔ)設施部分在內(nèi)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的追捧，中國的環(huán)境公司已到了扎堆上市時期，而新三板的開放為環(huán)保企業(yè)占有典型多數(shù)的中小企業(yè)的股權(quán)融資、并購和未來注冊制項下轉(zhuǎn)板上市提供了契機。同時，在產(chǎn)業(yè)基金和PPP項目融資模式的帶動下，包含社保資金、保險資金等低成本資金在內(nèi)的追求低風險的資金，必將大體量進入市政基礎(chǔ)建設和環(huán)境領(lǐng)域。澎湃的資金潮，將通過E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院所發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖》中A方陣（重資產(chǎn)投資運營集團）和B方陣（地方控股綜合性環(huán)境服務集團）的傳導，進入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的巨大資金需求池中，而以A/B方陣重資產(chǎn)企業(yè)為主角的資金流轉(zhuǎn)中，產(chǎn)業(yè)的并購、收購浪潮必將繼續(xù)大規(guī)模襲來。

涉及到環(huán)境基礎(chǔ)設施方面，大中規(guī)模的污水處理廠建設面臨晚期，垃圾焚燒廠BOT項目也在周期頂點，產(chǎn)業(yè)資本進入環(huán)境及基礎(chǔ)設施領(lǐng)域需要再次擴容，而市政公共服務中的管網(wǎng)和村鎮(zhèn)設施部分以及環(huán)境修復等項目雖然是近年來地方政府在環(huán)境效果導向壓力下必須面對的巨量投資需求，卻由于其更強的公益性特點無法簡單實現(xiàn)BOT融資模式。為了實現(xiàn)A/B方陣在這些領(lǐng)域的資金投入，則需要依托將地方政府PPP模式項下的支付列入常年財政預算，確保可被資本市場所信賴的地方政府長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流支出作為項目回報依托，而這些重構(gòu)地方政府“現(xiàn)金流量表”的趨勢也可以同時在本段開篇各類政策中看到，在國發(fā)60號文中還可以看到中央政府轉(zhuǎn)移支付也將同樣作出改變。

對應的，地方政府同時也需要更穩(wěn)定的收入來源來應對逐漸增加的、更具長期性的環(huán)境服務采購的支出，將可追溯的環(huán)境成本最終納入由產(chǎn)生者支付，同時促進整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，是即將出臺的環(huán)境稅和一系列費、價、稅厘清和改革的方向。這其中，還包括水權(quán)、排污權(quán)交易等市場機制的完善對環(huán)境成本付費機制的補充。

結(jié)語

改革開放的三十年，也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動的三十年，隨著國家全面發(fā)展而逐年加速增加的環(huán)境需求，遠遠高于環(huán)境產(chǎn)值的遞增速度，也最終導致了今天的環(huán)境容量的超限和環(huán)境危機的四處爆發(fā)。造成其中差距的一個直接原因，是資本市場僅僅識別了環(huán)境需求中的市政公共服務和個別大型企業(yè)的工業(yè)治污（脫硫脫硝）領(lǐng)域，現(xiàn)在的上市公司，其實只是完成了眾多環(huán)境需求中已被識別的上述四五項而已。而在二十一世紀，離開資本的推動市場就無法成熟，產(chǎn)業(yè)就無法真正形成。

發(fā)生在改革元年的一系列政策，正努力將機制注入體制，將政策對接市場，將資本貫通產(chǎn)業(yè)，最終將環(huán)境需求全面轉(zhuǎn)化環(huán)境產(chǎn)值。今天的環(huán)境產(chǎn)業(yè)還遠遠沒有定型，未來的規(guī)?？梢允乾F(xiàn)在的十倍，結(jié)合政策系統(tǒng)的全面重構(gòu)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)重構(gòu)正在開始，資產(chǎn)重置與大資本時代的來臨，今天優(yōu)秀的公司未必能在明天繼續(xù)領(lǐng)先，已經(jīng)在市政公用的環(huán)境服務行業(yè)初步形成的A/B方陣，和希望抓住本次環(huán)境產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機遇成功切入的其他相關(guān)行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)，需要在環(huán)境服務界面第四次上移中把握機會，升級為環(huán)境一級開發(fā)市場與綜合解決方案提供商，作為接通技術(shù)及社會資本對接環(huán)境需求的橋梁，伴隨著中國整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，最終將環(huán)境需求全面轉(zhuǎn)化環(huán)境產(chǎn)值。

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編輯：李丹