背景：為提升對黑臭水體治理領(lǐng)域中涉及的政策、技術(shù)解決方案、商業(yè)模式等核心要素研究的認識，以及環(huán)境績效合同服務(wù)模式中關(guān)鍵問題解決的研究及案例分析，為政府落實水十條中黑臭水體目標提供政策研究支撐，E20研究院啟動了“環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍色之旅—第二季.黑臭水體行動計劃”。于2015年9月25日，在E20環(huán)境平臺高級合伙人/中宜E20環(huán)境醫(yī)院執(zhí)行副院長方樺的帶隊下，由專家顧問團隊、E20環(huán)境平臺研究團隊、以及E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)俱樂部成員——博世科核心管理及技術(shù)團隊組成的E20調(diào)研組，走進了廣西省南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目(以下簡稱“那考河項目”)管理部，與項目參與相關(guān)方負責人及代表進行了為時半天的多方座談以及調(diào)研。其中，專家顧問團隊由三人組成，分別是：上海濟邦咨詢公司董事長、PPP領(lǐng)域知名專家、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組核心成員張燎，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)與工程規(guī)劃院資源能源所副所長、海綿城市政策與技術(shù)專家王家卓，福建農(nóng)林大學公共管理學院副院長、環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策專家蘇時鵬；項目三方代表分別是南寧市“中國水城”建設(shè)及邕江綜合整治和開發(fā)利用工作領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱“水邕辦”）/南寧市城市內(nèi)河管理處副主任彭奠安、南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司總經(jīng)理劉啟誠、北京城建道橋建設(shè)集團有限責任公司總經(jīng)理助理吳慶等；博世科核心管理及技術(shù)團隊由宋海農(nóng)總經(jīng)理為代表。

E20研究院行業(yè)研究員對座談會進行了現(xiàn)場紀錄，針對項目相關(guān)信息、專家發(fā)言及建議進行了整理及總結(jié)，整理成文以供產(chǎn)業(yè)各界參考，也期望為各地在推動流域治理、推動PPP下的環(huán)境績效合同服務(wù)模式的落地提供參考。

廣西首個PPP項目：政府重視集四個特點于一體

作為2015年全國首個落地的流域治理PPP項目、廣西省首個PPP項目、南寧市政府向國家申報海綿城市示范區(qū)范圍內(nèi)的重點項目，那考河項目本身就集行業(yè)熱點關(guān)鍵詞于一體，這也正是E20調(diào)研組選擇那考河項目作為黑臭水體行動計劃的考察首站的初衷。

根據(jù)劉啟誠的介紹，那考河項目在可研報告完成后，于2014年10月份向社會進行了公開招標，共有四家社會投資人通過資格預(yù)審核，兩家社會投資人進入競標階段，2015年2月，確認北京城市排水集團有限責任公司（以下簡稱“北排”）中標。當月月底，南寧市城市內(nèi)河管理處、北排、南寧建寧水務(wù)投資集團有限責任公司（以下簡稱“建寧水務(wù)”）簽署了PPP項目合同（由PPP協(xié)議以及流域服務(wù)協(xié)議組成），成立了項目公司——南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，其中北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%。項目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設(shè)期為2年，項目進入運營期以后，按季定期支付流域治理服務(wù)費。這里需要說明一點的是，項目投標總投資額為9.98億，但由于項目邊界條件在過程中發(fā)生了變化，導致項目預(yù)算總投資調(diào)整為11.9億元。

根據(jù)劉啟誠介紹，該項目本身的特點可以用“低、高、多、窄”四個字概括：

低-項目收益率低，根據(jù)E20研究團隊調(diào)研得知，本項目的內(nèi)部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設(shè)成本以及運營成本，較低的項目收益率得益于項目的融資成本低。

高-項目標準高，項目考核三大指標為“水質(zhì)、水量、防洪”。河道斷面、污水處理水質(zhì)需要達到地表四類水，河道的補水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標準。項目采用按效付費的方式支付服務(wù)費。

多-項目內(nèi)容多，工程內(nèi)容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補水工程、污水處理廠建設(shè)工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程。其中沿岸景觀工程中，在對項目地域特征和周邊環(huán)境研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉(xiāng)“那”文化，這是北排能夠中標本次項目的加分項之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。

窄-建設(shè)紅線窄，河道全長6.35KM（含主河道以及支流河道），70%的河道面相對比較窄，可利用的作業(yè)面較小。

專家：五位一體的典型流域治理PPP模式下的環(huán)境績效合同服務(wù)項目

在多方對話中，張燎表示，那考河流域治理PPP項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。目前大多數(shù)河道治理PPP項目，基本上是包裝的帶帽的BT或EPC加融資等，真正按照環(huán)境效果付費的沒有，因此可以說，這個項目是獨一無二的。就項目本身特點而言，其能夠反映整體服務(wù)效果及服務(wù)成本的單一指標比較好，同時又綜合性的反映了各個因素，即反映了建設(shè)期的投入-固定資產(chǎn)投資，又反映了運營期投入-服務(wù)成本，又考慮了合同時間長短及項目融資成本。另外，合同的簽訂，只意味著乙方可以拿到項目，但是能不能拿足服務(wù)費，又與治理效果直接相關(guān)。在系列的設(shè)計下，那考河PPP項目合同很好的反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運營到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。

E20調(diào)研團隊認為，按效付費使得PPP項目在黑臭水體治理領(lǐng)域的落地進了一大步，能推動項目方在運營過程中不斷的改進。集五大亮點于一身的那考河項目，得益于良好的內(nèi)外部環(huán)境：

政府重視、開放

為落實國家環(huán)境治理的戰(zhàn)略目標，南寧市加大了環(huán)境治理的投入力度，市政府與各個區(qū)簽訂了責任狀。作為十八條內(nèi)河的其中一條的其中一段，那考河項目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動。南寧市政府通過那考河項目啟動南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內(nèi)河治理打下基礎(chǔ)，樹立南寧市標桿、廣西流域治理典范?；诖耍蠈幨姓谂c北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。彭奠安向E20調(diào)研團隊如是說，目前，為落實水十條工作目標，在博世科的協(xié)助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成，然后南寧市政府會針對不同水體情況采用多種模式、多種投入進行全市黑臭水體的治理。

另外，與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設(shè)，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業(yè)單位，與內(nèi)河管理處同一套工作團隊，雙重身份讓南寧市的內(nèi)河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。

項目融資成本低

據(jù)E20調(diào)研團隊了解，此項目通過招標的方式獲得了建行的信用貸款，這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔保貸款，貸款利率在基準利率以下。相當優(yōu)惠的貸款條件，一方面來源于目前銀行業(yè)對于PPP項目的青睞，另一方面來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。

前期工作的充分準備

項目啟動后，南寧市內(nèi)河管理處聘請了專業(yè)的交易顧問-上海濟邦投資咨詢有限公司（“上海濟邦”）和技術(shù)顧問-北京清控人居環(huán)境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保證了此項目質(zhì)量的穩(wěn)定性。很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術(shù)顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設(shè)計院應(yīng)該完成的工作交由交易顧問去替代完成……系列不正確的工作方法所導致的就是項目質(zhì)量的不穩(wěn)定。

E20觀察：環(huán)境績效合同服務(wù)模式產(chǎn)業(yè)首落地“美”中亦有不足

在整個座談過程中，通過多領(lǐng)域?qū)＜遗c三方參與主體的對話，E20研究團隊也發(fā)現(xiàn)了在全國首個環(huán)境績效合同服務(wù)模式落地的典型項目中的一些“美”不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風險認識不足、重視不夠等問題。

項目啟動時間倉促，競爭不充分

該項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了二個多月的時間，一方面說明了南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預(yù)審只有四家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、競爭更充分。

地方政府在某些認知上存在不足

蘇時鵬告訴E20研究人員，目前在環(huán)境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對PPP的認識很不足，更別說考慮環(huán)境績效了。另外，服務(wù)價格的確定是PPP項目交易結(jié)構(gòu)中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。同時，各地情況的不同，在環(huán)境治理項目上，投資成本及服務(wù)價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標準的缺失，若沒有專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助，在專業(yè)度上相對不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。

甲、乙及第三方風險認知相對薄弱

由于PPP模式還處在發(fā)展的初期，很多的問題還沒有探索出更好的解決方法，需要參與各方共同努力解決，問題即意味著風險，這是市場前行者所必須面臨的。在此項目中E20調(diào)研團隊也看到了參與三方在風險認識與把控上的不足，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風險，作為乙方的投資人面臨最大的風險就是政府的支付穩(wěn)定性以及項目建設(shè)及運營過程中的“天災(zāi)人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔保不足等風險。特別是流域治理中存在的溢流問題，會為投資人帶來很大的風險，王家卓在座談會上強調(diào)說。為盡可能的降低各方所面臨的風險，E20調(diào)研團隊建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機構(gòu)，助推甲乙雙方簽訂補充協(xié)議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務(wù)機構(gòu)的力量，在選擇社會資本、項目建設(shè)、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設(shè)，推動環(huán)境治理PPP項目的真正落地，解決當?shù)丨h(huán)境問題。

交易結(jié)構(gòu)的核心問題沒有得到突破

問題主要表現(xiàn)在兩個方面，首先沒有解決項目收費問題，目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，雖然在這一點上形成了項目的穩(wěn)定支付體系，但是沒有形成穩(wěn)定的收費機制，這是很多環(huán)境PPP項目面臨的難點，如何把環(huán)境治理的外部收益內(nèi)部化，還需要多方努力共同解決。其次，對于環(huán)境績效合同服務(wù)而言，沒有解決投入成本與績效指標間的關(guān)聯(lián)。E20調(diào)研團隊認為，以上這兩個問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務(wù)項目需要解決及突破的關(guān)鍵點。另外，蘇時鵬告訴E20研究人員，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應(yīng)的懲罰機制，但是沒有相應(yīng)的激勵機制，在推動企業(yè)的積極性上相對有些遺憾。

反映出一定程度上的“國進民退”

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域，以BOT/TOT為核心的PPP模式已經(jīng)過了長時間的發(fā)展及驗證，出現(xiàn)了一批有實力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對足。但是，面對新興的環(huán)境治理領(lǐng)域，面對新形勢、新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內(nèi)的大企業(yè)合作，會在一開始設(shè)定進入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。針對此點，參與座談的博世科總經(jīng)理宋海農(nóng)亦表示出了擔憂。張燎表示，環(huán)境治理項目在選擇社會資本時，應(yīng)該以企業(yè)的治理經(jīng)驗以及治理效果為選擇基礎(chǔ)，不應(yīng)論出身。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領(lǐng)研究團隊，在產(chǎn)業(yè)政策的研究上推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級與轉(zhuǎn)型，自2011年以后，堅持推動環(huán)境績效合同服務(wù)（合同環(huán)境服務(wù)的升級）在產(chǎn)業(yè)的落地，在這一過程中，先后承擔了環(huán)保部公益課題《環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究》、國家水專項課題《合同環(huán)境服務(wù)及其案例研究》等研究，更多的關(guān)于本項目案例的專家深度探討與解析，也請關(guān)注于本月28日在江蘇省宜興市召開的2015（首屆）環(huán)境施治論壇——讓黑臭水體治理在產(chǎn)業(yè)中落地。

（肖瓊系E20研究院院長助理）

編輯：李丹