地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€及其附屬設(shè)備經(jīng)合理規(guī)劃設(shè)計(jì)集中安放在一個(gè)較大的管廊之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)各種管線的集中統(tǒng)一鋪設(shè)和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設(shè)能夠避免各管線敷設(shè)單位各自為政、不斷對(duì)馬路進(jìn)行“開膛破肚”，同時(shí)從整體上降低建設(shè)成本、避免重復(fù)建設(shè);最后，對(duì)各種管線進(jìn)行智能化集中管理，也是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、 地下綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家近年來出臺(tái)了一系列的法律規(guī)范，支持、引導(dǎo)地下綜合管廊的建設(shè)。相關(guān)法律規(guī)范及內(nèi)容如下：

2013年9月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)[2013]36號(hào))中明確提出，要開展城市地下管廊試點(diǎn)，用3年左右的時(shí)間，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2014]27號(hào))，文中提出要穩(wěn)步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，要求“建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置?！蓖瑫r(shí)明確要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用、投資回報(bào)和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。最后，文件中第一次提出“以政府和社會(huì)資本合作的方式開展地下綜合管廊的建設(shè)”。

2014年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建[2014]839號(hào))要求省級(jí)財(cái)政、住建部門聯(lián)合申報(bào)試點(diǎn)城市，并明確中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金鼓勵(lì)。

2015年1月，財(cái)政部辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織申報(bào)2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市的通知》對(duì)試點(diǎn)申報(bào)評(píng)審流程、評(píng)審內(nèi)容、實(shí)施方案的編制等作出了明確規(guī)定。

2015年3月，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知，文中“鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項(xiàng)債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件?！?/p>

2015年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)過評(píng)審，確定2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長(zhǎng)沙、海口、六盤水、白銀。

2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦法[2015]61號(hào))中提出要“全面推進(jìn)地下綜合管廊的建設(shè)”，并要求“到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)”同時(shí)明確了建設(shè)主體，即“鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強(qiáng)制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))對(duì)城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制、明確了費(fèi)用構(gòu)成并要求從“扶持公益事業(yè)”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個(gè)方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于做好城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目信息上報(bào)工作的通知》(建城市函[2015]234號(hào))，明確住建部已建立全國(guó)地下綜合管廊項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備庫”)，為中央財(cái)政、專項(xiàng)金融債以及國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等支持地下綜合管廊建設(shè)提供符合條件的備選項(xiàng)目。

2015年12月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號(hào))，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

2016年2月，財(cái)政部辦公廳、住建部辦公廳關(guān)于開展《2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報(bào)指南》(財(cái)辦建〔2016〕21號(hào))，從試點(diǎn)申報(bào)評(píng)審流程、評(píng)審內(nèi)容、實(shí)施方案的編制等方面作出規(guī)定要求各地申報(bào)第二批城市綜合管廊試點(diǎn)城市。

2016年4月，2016年全國(guó)地下綜合管廊15個(gè)試點(diǎn)城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東經(jīng)評(píng)審為第二批試點(diǎn)城市。

在中央陸續(xù)發(fā)文多角度支持地下綜合管廊的基礎(chǔ)上，各地方也陸續(xù)制定地方立法，規(guī)范和引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐叵戮C合管廊的建設(shè)。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開封市等省市目前已制定相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范地下綜合管廊項(xiàng)目的實(shí)施。

二、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要問題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收費(fèi)難的問題?

地下綜合管廊項(xiàng)目投資量大，每平方公里管廊建設(shè)的平均投資動(dòng)則上億元。地下綜合管廊項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，成功的關(guān)鍵在于是否建立了合理的付費(fèi)機(jī)制。

目前地下綜合管廊PPP項(xiàng)目通常采用可行性缺口補(bǔ)助的方式，項(xiàng)目公司通過向入廊企業(yè)收取管廊使用費(fèi)以收回部分投資，政府根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

1、管廊使用費(fèi)的構(gòu)成

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))對(duì)于管廊使用費(fèi)確定的原則、費(fèi)用的構(gòu)成及完善有償使用的保障措施等方面對(duì)有償使用進(jìn)行制度保障。

入廊企業(yè)向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付的管廊使用費(fèi)包括兩部分，入廊費(fèi)及日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)單位逐期支付。

2、管廊使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的考量因素

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))的規(guī)定，管廊使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定有兩種方式：第一，原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位協(xié)商確定，即管廊使用費(fèi)原則上遵循市場(chǎng)定價(jià)原則;第二，對(duì)暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的地下綜合管廊，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。

管廊使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的考量因素：

(1)關(guān)于入廊費(fèi)，可考慮以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施的合理建設(shè)投資;

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)投資合理回報(bào)，原則上參考金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期貸款利率確定(政府財(cái)政資金投入形成的資產(chǎn)不計(jì)算投資回報(bào));

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各管線在不進(jìn)入管廊情況下的單獨(dú)敷設(shè)成本(含道路占用挖掘費(fèi)，不含管材購置及安裝費(fèi)用，下同);

§ 管廊設(shè)計(jì)壽命周期內(nèi)，各管線在不進(jìn)入管廊情況下所需的重復(fù)單獨(dú)敷設(shè)成本;

§ 管廊設(shè)計(jì)壽命周期內(nèi)，各入廊管線與不進(jìn)入管廊的情況相比，因管線破損率以及水、熱、氣等漏損率降低而節(jié)省的管線維護(hù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本;

§ 其他影響因素。

(2)日常維護(hù)費(fèi)?？煽紤]以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造等正常成本;

§ 城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位正常管理支出;

§ 城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位合理經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，原則上參考當(dāng)?shù)厥姓眯袠I(yè)平均利潤(rùn)率確定;

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各入廊管線對(duì)管廊附屬設(shè)施的使用強(qiáng)度;

§ 其他影響因素。

(二)城市地下綜合管廊調(diào)價(jià)應(yīng)考慮哪些因素?

PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本的合作期限一般在10年以上，在此期間內(nèi)，各定價(jià)因素都將產(chǎn)生變化，因此，建立調(diào)價(jià)機(jī)制具有重要作用。

管廊日常維護(hù)費(fèi)用的價(jià)格變化因素通常包括人工成本、通貨膨脹率(CPI)、銀行基準(zhǔn)貸款利率、稅收等。

對(duì)于人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準(zhǔn)利率的變化，通常采用公式法進(jìn)行調(diào)整，將人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準(zhǔn)利率作為調(diào)價(jià)因素制定調(diào)價(jià)公式，并明確調(diào)價(jià)的條件和周期。

對(duì)于稅收的變化，通常不采用公式法，而是在《PPP項(xiàng)目協(xié)議》中進(jìn)行約定，當(dāng)稅收的變化導(dǎo)致管廊日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用發(fā)生較大改變的，可由政府方與項(xiàng)目公司協(xié)商處理。

(三)項(xiàng)目如何使用管廊專項(xiàng)補(bǔ)助資金?

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建[2014]839號(hào))第一條的規(guī)定，“中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%?！?/p>

上述中央財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)入項(xiàng)目主要存在以下幾種方式：

1.用于項(xiàng)目前期費(fèi)用的支付

在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)之前，為確保建設(shè)的可行性和合理性，需要進(jìn)行一系列的前期工作，具體包括可行性研究報(bào)告、地質(zhì)勘查報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的編制，土地的拆遷與平整等。中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金能夠用于上述項(xiàng)目前期費(fèi)用的支付。

2.作為政府方出資

狹義的PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本應(yīng)組建合營(yíng)公司，作為合營(yíng)公司的股東，政府方應(yīng)當(dāng)履行出資義務(wù)，通常而言，政府方將采用貨幣方式出資，中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金能夠作為政府方的出資從而進(jìn)入項(xiàng)目。

3.直接用于項(xiàng)目的建設(shè)

采用PPP模式一方面能夠解決項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，另一方面也具有一定的融資功能，如項(xiàng)目建設(shè)擁有相應(yīng)資金，且能夠較好解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的前提下，采用政府自建或委托代建方式，反而能夠減低項(xiàng)目的融資成本。

管廊項(xiàng)目若獲得中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，對(duì)于項(xiàng)目可做一定的分割，對(duì)于專項(xiàng)補(bǔ)貼能夠涵蓋的部分由政府自建或委托代建，對(duì)于需要融資的部分采用PPP模式實(shí)施，同時(shí)將政府自建或委托代建的部分委托項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

4.用于政府財(cái)政補(bǔ)貼的支付

城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目通常采用可行性缺口補(bǔ)助的方式，即管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位通過管廊使用費(fèi)收回部分投資，政府方將根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果給予管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助可用于政府補(bǔ)貼費(fèi)用的支付，實(shí)現(xiàn)“?？顚Ｓ谩?。

三、保障措施

為確保地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府方可從以下方面入手，為項(xiàng)目提供制度保障。

(一)政府強(qiáng)制入廊

地下綜合管廊要真正發(fā)揮效用，管線建設(shè)單位的入廊率至關(guān)重要，政府可發(fā)揮行政效力，以法規(guī)政策方式強(qiáng)制要求管線建設(shè)單位入廊?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào))規(guī)定，“已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。”

(二)政府指導(dǎo)定價(jià)

管廊使用費(fèi)原則上由管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位和管線入廊單位協(xié)商確定，并在雙方簽訂的《入廊協(xié)議》中予以明確，但是，因管線入廊單位涉及電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾雀鱾€(gè)部門，要設(shè)定各入廊單位均認(rèn)可的價(jià)格體系，存在一定的難度。

當(dāng)管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊企業(yè)無法就價(jià)格達(dá)成一致時(shí)，有關(guān)地方可根據(jù)實(shí)際情況，依法制定管廊使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或政府指導(dǎo)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)、浮動(dòng)幅度，并規(guī)定付費(fèi)方式、計(jì)費(fèi)周期、定期調(diào)整機(jī)制等。

(三)鼓勵(lì)資產(chǎn)證券化，降低融資成本。

在建立了合理的付費(fèi)機(jī)制，管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位達(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng)的前提下，城市地下綜合管廊項(xiàng)目將具有穩(wěn)定的收入來源，屬于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的項(xiàng)目，此種項(xiàng)目往往能夠吸引社會(huì)閑散資金。鼓勵(lì)管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位通過資產(chǎn)證券化的方式募集民間資本，不僅能夠盡快籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，而且能夠激發(fā)民間資本活力。目前，國(guó)家已出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)管廊建設(shè)單位進(jìn)行資產(chǎn)證券化，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知中明確“鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項(xiàng)債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件。”

目前我國(guó)正大力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，管廊建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，是各地政府今后的常態(tài)工作。我們認(rèn)為，對(duì)于管廊建設(shè)，既要堅(jiān)持“統(tǒng)籌實(shí)施”， “新區(qū)先行建設(shè)、老區(qū)配合舊城改造建設(shè)”的方式，以期實(shí)現(xiàn)管廊建設(shè)與道路建設(shè)、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè);同時(shí)也需堅(jiān)持“合理布局”，優(yōu)先選擇在高密度建設(shè)地區(qū)、道路運(yùn)輸繁忙、交通量大地區(qū)及地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)進(jìn)行建設(shè)，如此才能提高項(xiàng)目的最大功效。

現(xiàn)階段地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)在于建設(shè)，但從全生命周期進(jìn)行考察，PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)應(yīng)著眼運(yùn)營(yíng)。衡量一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施的好壞，不僅要看建設(shè)的質(zhì)量，更要看全生命周期的運(yùn)營(yíng)效果，這才是評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目是否成功的關(guān)鍵。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有特殊性，需要借助法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等多方專業(yè)力量，地下綜合管廊作為新興領(lǐng)域，更應(yīng)充分利用各專業(yè)機(jī)構(gòu)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，因地制宜的進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，才能完成真正意義上的PPP項(xiàng)目。

編輯： 趙凡